2014年11月18日，中共云南省委办公厅 云南省人民政府办公厅印发了《关于充分发挥党员干部带头作用　大力推进殡葬改革的实施意见》（云办发〔2014〕36号，以下简称《实施意见》），要求党员、干部要带头文明节俭办丧事、带头火葬和生态安葬、带头文明低碳祭扫、带头宣传倡导殡葬改革。为便于政府相关职能部门和广大人民群众更好的理解《实施意见》政策内容，切实做好各项工作，现将该《实施意见》出台的背景、目的意义、主要措施及操作方法、执行口径等解读说明如下：

一、出台《实施意见》的背景

近年来，伴随经济转轨和社会转型，殡葬改革遇到了一些新情况、新问题，违规土葬、滥占耕地、盲目攀比、重殓厚葬等问题突出，个别党员、干部甚至是领导干部在丧事活动中大操大办、借机敛财、修建大墓豪华墓，影响恶劣。2013年12月10日，中共中央办公厅 国务院办公厅印发了《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》（中办发〔2013〕23号），要求党员、干部去世后一般不成立治丧机构，不召开追悼会；严禁党员、干部特别是领导干部在丧事活动中大操大办、铺张浪费，严禁借机收敛钱财；鼓励党员、干部去世后捐献器官或遗体。并要求各地区各有关部门要按照本意见精神，结合实际制定贯彻落实的具体措施。

二、出台《实施意见》的意义

近年来，我省殡葬改革工作稳步推进，火化率逐年提升，政府对保障基本殡葬服务的优惠政策、资金投入不断增强，但在发展的同时，也存在一些不容忽视的问题，制约了殡葬改革的顺利推进。截至2014年全省火化率为37.6％，与全国平均49%的火化率相比仍有一定差距。存在的主要问题有：一是部分地方党政领导思想不够重视，存在畏难情绪；二是部门分工不明、协作不力，推行殡葬改革基本是靠民政部门单兵作战；三是殡葬公共服务设施投入不足，新建殡仪馆和农村公益性公墓建设资金缺口大，老殡仪馆的设施设备无更新改造资金，远远不能满足社会基本的殡葬需求；四是有的州市遗体火化率逐年下滑，土葬之风盛行，乱埋乱葬、滥占耕地、重殓厚葬、骨灰装棺土葬问题突出；五是部分党员干部特别是少数领导干部利用丧事活动大操大办、借机敛财，或热衷风水迷信，修建大墓豪华墓宗族墓，严重损害了党和政府形象，败坏了社会风气。以上这些问题需要出台我省《实施意见》来加以规范和明确，努力营造有利于推进和深化殡葬改革的良好氛围。《实施意见》针对我省殡葬改革实际和面临的突出问题，深入阐述了推进殡葬改革的重要意义，进一步规范了党员干部丧葬活动，明确了相关部门职能职责，在规划殡葬基础建设、保障基本殡葬服务、鼓励生态节地安葬、治理违法殡葬行为以及加强监督管理等方面，提出了具体的目标任务和保障措施。《实施意见》的出台，对于缓解我省人口资源矛盾、树立全新社会风尚、净化党风政风具有重要的现实意义，对于进一步推进我省殡葬改革、推动殡葬事业科学发展有着重要的指导作用。

三、《实施意见》的重点内容

（一）突显了党员干部在推进殡葬改革工作中的带头作用。殡葬改革是破千年旧俗、树一代新风的社会改革，推动殡葬改革，根本是搞好制度建设，关键是党员干部要带头。《实施意见》从带头文明节俭办丧事、带头火葬和生态安葬、带头文明低碳祭扫、带头宣传倡导殡葬改革四个方面，对党员干部如何带头、如何做表率提出了实实在在的要求。党员干部带头推动殡葬改革，是对我们党推动殡葬改革优良传统的继承和发扬，有利于发挥党员干部积极的示范引导作用，引导广大群众自觉参与殡葬改革；有利于净化社会风气，促进我省精神文明和生态文明建设；有利于规范殡葬行为，推动我省殡葬改革进程。部分党员干部在丧事活动中大操大办、铺张浪费，或违规建大墓、活人墓、豪华墓等，或借丧事活动敛财、滋生腐败，在群众中造成了恶劣的影响，严重损害了党和政府的形象。这些现象如果得不到有力的规范和整治，势必影响干部队伍建设，影响社会风气，影响全省殡葬改革的进程。“群众看党员，党员看干部”，党员干部不仅要从自身做起，严格落实《实施意见》，而且要带头宣传倡导殡葬改革，加强对亲属、朋友和周围群众的教育引导，劝阻不良治丧行为，自觉抵制陈规陋俗和封建迷信活动。这既是整治丧葬陋俗的必然要求，更是狠刹奢靡之风、人情腐败和净化党风政风的具体举措。

（二）对丧事活动进行了规范，要求文明节俭治丧。针对当前丧事活动中存在的大操大办、奢侈浪费等问题，《实施意见》对党员、干部应用治丧场所、哀悼形式、治丧方式提出了具体要求。同时，强调党员、干部在文明节俭办丧事、树立社会新风尚方面的引领和示范作用。在治丧场所方面，要求在殡仪馆或合适场所集中办理丧事活动，自觉遵守公共秩序，尊重他人合法权益，不得在居民区、城区街道、公共场所搭建灵棚。在哀悼形式方面，要求采用佩戴黑纱白花、播放哀乐、发放生平等行为哀悼逝者，自觉抵制迷信低俗活动。在治丧方式方面，要求党员、干部去世后一般不成立治丧机构，不召开追悼会，举行遗体送别仪式的，要严格控制规模，力求简朴。在丧事简办方面，要求尊重支持逝者生前丧事从简愿望和要求。严禁党员、干部特别是领导干部在丧事活动中大操大办，铺张浪费，严禁借机收敛钱财。

（三）结合实际，合理布局殡葬公共服务设施。我省在不断加大殡葬服务设施建设力度的同时，也还存在着老旧殡仪馆设施设备老化、服务功能不足，公益性公墓投入不足、建设滞后等问题。《实施意见》明确了各级党委政府在殡葬公共服务设施建设方面的主体责任，要求各地要制定和完善殡葬事业发展规划，明确殡葬改革目标任务，加大投入力度。重点强调了要将农村公益性公墓纳入新农村建设规划，给予政策指导和资金支持。对殡仪馆建设列出了时间节点，要求殡仪服务未覆盖的县（市、区）要在2015年底前完成殡仪馆建设规划和立项，2020年前建成投入使用；殡仪服务设施不足或年久失修的，要尽快新建或改造修缮。对于公墓建设规划，《实施意见》作出了明确规定，要求每个乡镇至少建设1个公益性公墓，同时严格控制经营性公墓数量，每个县市区原则上只允许建设一个经营性公墓。科学合理规划和布局殡葬公共服务设施，既能满足群众基本殡葬服务需求，又避免因无序建设导致的土地资源浪费。

（四）提出了将大力推行火葬作为殡葬改革的重点。随着我省经济社会发展和城镇化建设进程，《实施意见》提出将大力推行火葬作为殡葬改革的重点，正是基于我省经济社会发展情况和殡葬设施布局的充分体现。近年来，随着我省一大批殡葬服务设施的相继建成和投入使用，殡仪馆、公墓已经覆盖我省大部分县（市、区），形成了相对较为完善和便民的殡葬服务网络。在此基础上，有条件的地区，应当逐步扩大火化区面积，将符合条件的地区纳入火化区范围，逐步提高火化人口比例和火化率。同时，针对部分地区存在的火葬区违规土葬、遗体火化之后装棺二次葬等现象，《实施意见》还明确强调，在火葬区除国家另有规定之外必须火葬，严格执行凭火化证、墓穴证或骨灰寄存证领取丧葬费和一次性抚恤金制度，这意味着，如果火葬区违规土葬或者遗体火化之后装棺二次葬，丧属将无法领取丧葬费和抚恤金，这有利于进一步引导符合条件的群众主动选择火葬、规范安葬行为、减少乱埋乱葬。《实施意见》同时还提出，要在坚持火化的前提下，推动骨灰、遗体节地生态安葬，鼓励土葬改革区遗体自愿火化和进入公墓安葬。这是针对当前违规土葬、骨灰装棺再葬、乱埋乱葬等现象，以及由此造成的占用耕地、破坏山林、浪费资源、加重群众负担等问题作出的决策，是充分发挥殡葬改革在推动生态文明建设中应有作用的重要举措，是缓解人口发展与资源环境矛盾、促进经济社会可持续发展的迫切要求，也正是殡葬改革“既为当代发展着想、更为子孙后代着想”的使命所在。

（五）提出完善惠民政策，大力倡导生态殡葬。殡葬改革的宗旨是节约土地、保护环境、移风易俗、减轻群众负担，实施惠民殡葬和生态殡葬，是深化殡葬改革的必然要求。省民政厅在2009年出台了《关于全省部分特殊困难群体火化补助的通知》，将全省部分特殊困难群体纳入火化补助范围，同时，各州（市）、县（市、区）也结合本地实际先后出台了一系列惠民殡葬政策，减轻了群众丧葬负担。在此基础上，《实施意见》提出，要按照“保基本、广覆盖、可持续”的原则，进一步建立完善惠民殡葬政策，力争到2015年底覆盖全部特殊困难群体，同时，逐步向社会提供更加优惠、便捷的基本殡葬服务。今后将有更多的困难群众享受到惠民殡葬政策，实实在在减轻丧葬负担，体现了殡葬事业的公益性。同时，《实施意见》提出，要大力推进生态殡葬，鼓励和引导群众采取生态节地葬法，降低占地安葬比例，在土葬改革区推行遗体规范、科学、合理安葬，同时对符合政府引导方向或方式的给予表扬或适当补助。通过制定生态殡葬的激励引导机制，对主动选择生态节地葬法的，给予奖励或费用补助，逐步提高选择生态节地葬法的积极性。

四、保障措施

（一）对相关部门进行了责任明确，切实形成了共推殡葬工作的合力。《实施意见》强调了各级党委、政府对殡葬改革的领导责任，要求将殡葬改革纳入重要议事日程，建立目标管理和考核机制。同时要求，各级政府要建立由政府分管领导负责、民政部门牵头，组织、宣传、发改、财政、公安、国土、工商、林业等相关部门参与的殡葬改革联席会议制度。此外，《实施意见》还对各相关部门在殡葬管理方面的工作职责作出了明确规定。这一规定，有利于改变当前部分地区党委政府重视不足、管理机制不顺、相关部门配合不足、执法监管难等问题，有利于理顺殡葬管理机制，形成党政领导、民政牵头、部门配合的殡葬改革工作机制，充分发挥各部门的职能作用，形成齐抓共推殡葬工作的合力。

（二）明确了监管责任。明确了各级党组织和纪委、监察部门对党员、干部丧葬事宜负有教育、管理和监督责任。同时，领导干部的丧葬事宜按照省纪委、省监察厅出台的《关于规范领导干部办理婚丧喜庆事宜的暂行规定的通知》执行。此外，《实施意见》还提出，对殡葬改革推进不力、问题突出、火化率徘徊不前、乱埋乱葬现象严重的地区，以及对党员干部丧葬行为监管不力、发生严重违纪违法行为的地区和部门，要进行通报、问责，同时还要追究相关领导的责任。《实施意见》明确了监管责任和处罚措施，有利于对党员干部的丧葬违规行为进行查处，同时，将殡葬改革推进不力的地区纳入问责范围，将落实监管责任不到位的地区和部门纳入通报范围，追究相关领导责任，切实推动《实施意见》真正落到实处。

《中共云南省委办公厅 云南省人民政府办公厅关于充分发挥党员干部带头作用大力推进殡葬改革的实施意见》