案例六：违法扩建坟墓行政处罚程序问题——徐某诉某县民政局行政处罚诉讼案

本案要旨:

行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，当事人有权进行陈述和申辩。

基本案情：

原告徐某、第三人徐某甲、徐某乙是兄妹三人，其父亲于1985年去世，三人将其父埋葬在某镇某村的山上，1996年原告兄弟姐妹为其建筑了坟墓。由于原来坟墓外拜滩损坏，2012年12月经原告兄弟姐妹协商，对其父亲坟墓外拜滩进行了重新修建。某县民政局接到群众举报徐某甲、徐某乙、徐某等人涉嫌违法扩建坟墓后，于2013年5月10日进行立案受理。某县民政局在2013年4月28日、6月7日分别派出执法人员到墓地现场进行调查取证，并对墓地的现状进行拍照。经某县民政局调查取证后认定徐某甲等人于2012年12月擅自在某镇某村对1996年建筑的坟墓进行扩建，违规扩建面积约15平方米（含土地神位）。

2013年9月24日，某县民政局向徐某甲送达了《责令改正违规翻新扩建旧坟行为告知书》，要求限期改正违法行为，某甲拒绝签收。在某县民政局2013年10月23日对徐某甲的询问笔录中，徐某甲承认重新修缮墓地外拜滩部分未经相关部门批准，但否认违规扩建。2013年10月28日被告向徐某甲送达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，徐某甲、徐某乙于当日向某县民政局提交了《申辩书》，对《行政处罚告知书》进行陈述申辩，并提出举行听证的要求。2013年11月1日某县民政局向徐某甲、徐某乙送达《行政处罚听证通知书》，决定于2013年11月5日下午3时在某县民政局二楼听证室公开举行听证。当天徐某甲、徐某乙、徐某等兄弟姐妹及修建坟墓的部分建筑工人参加了听证会。徐某甲、徐某乙两人在听证笔录上签名。2013年11月14日某县民政局就徐某甲、徐某、徐某乙未经批准扩建坟墓的行为作出《行政处罚决定书》，该决定书只向徐某甲、徐某乙两人送达。因该行政处罚决定未送达给全部受处罚人，在程序上存在瑕疵，某县民政局于2014年4月1日向徐某甲作出《撤销行政处罚决定告知书》，决定撤销《行政处罚决定书》。201年4月1日，被告重新向徐某甲、徐某乙、徐某作出被诉行政行为即《行政处罚决定书》，该决定依据《殡葬管理条例》第十九条的规定，对三人作出拆除违法扩建坟墓部分，即坟墓外拜滩前部约15平方米（含土地神位），恢复原状的行政处罚。徐某不服，以诉称理由，向法院提起行政诉讼，请求判决撤销被告作出的《行政处罚决定书》。

原告徐某诉称，首先，某县民政局作出处罚决定程序违法。在公告之前，某县民政局从未告知要对徐某发出进行处罚的通知或者说明要处罚的理由，从未向徐某了解调查有没有扩建坟墓的行为。其次，作出处罚决定没有事实依据。被告的公告称徐某擅自在某县某镇某村对1996年建筑的坟墓进行扩建，涉嫌未经批准扩建坟墓，但没有任何证据可以证明徐某参加了修建坟墓的行为。

被告某县民政局辩称:首先，某县民政局作出的具体行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法。某县民政局接到徐某某举报信后，在2013年5月10日对徐某甲、徐某乙、徐某等人涉嫌违法扩建坟墓的行为进行立案受理。按照举报人徐某某举报徐某甲、徐某乙、徐某等人涉嫌违法扩建坟墓的情况，进行立案调查。经调查取证，徐某甲、徐某乙、徐某于2012年2月在未经批准的情况下对坐落在某县某镇某村、建于1996年的坟墓的外拜滩进行扩建。某县民政局在2013年10月28日向徐某甲发出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。同日，徐某甲、徐某乙提交了《申辩书》对《行政处罚告知书》进行了陈述申辩并提出举行听证的要求。根据行政相对人提出的听证要求，某县民政局于2013年11月1日向徐某甲、徐某乙发出《行政处罚听证通知书》。2013年11月5日在某县民政局举行了听证会，徐某甲、徐某乙、徐某参加听证会。据此，某县民政局在2014年4月对徐某甲、徐某乙、徐某作出《行政处罚决定书》的具体行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法。其次，徐某参与违法扩建坟墓的事实清楚、证据确凿。某县民政局接到关于徐某某等三人的举报信后，在2013年6月7日分别派出行政执法人员会同县人民政府联合调查组工作人员到徐某甲、徐某乙、徐某违法扩建墓地现场进行调查取证，并对违法扩建墓地的现状进行拍摄。在扩建墓地现场，徐某向某县民政局的行政执法人员和县人民政府联合调查组工作人员就扩建墓地的情况进行了介绍和辩解。某县民政局行政执法人员对徐某在扩建墓地现场的整个活动过程进行了拍摄，有相片为证据。在召开的听证会中，某县民政局在听证会现场对听证会进行了全程录像。录像视频显示，徐某甲、徐某乙、徐某等兄弟姐妹子孙六人和修理扩建坟墓的建筑工人参加了某县民政局组织的行政处罚听证会。证明徐某参加了行政处罚听证会的整个过程。综上所述，在某县民政局对徐某甲、徐某乙、徐某扩建墓地的违法行为的调查取证过程、听证会的听证和徐某甲、徐某乙向某县民政局提交的《申辩书》中可以证实，徐某参与了扩建墓地的违法行为。某县民政局在2014年4月对徐某甲、徐某乙、徐某作出《行政处罚决定书》的具体行政行为事实清楚、证据确凿充分、程序合法。法院经审理认为，被告某县民政局对原告徐某作出被诉具体行政行为事实不清，证据不足，程序违法。原告要求撤销被诉具体行政行为的诉讼请求，理由充分，依法应予以支持，故判决撤销某县民政局作出的《行政处罚决定书》。

案件评析：

本案争议的焦点是被诉行政行为是否有事实依据、行政程序是否合法。

第一，关于徐某甲、徐某乙、徐某等公民是否存在对1996年修建的坟墓进行违法扩建事实问题。从某县民政局提交的证据材料上看:某县民政局分别在2013年4月28日、6月7日派出执法人员到墓地现场进行调查取证，并对墓地的现状进行拍照；2013年10月23日对徐某甲进行询问并制作询问笔录；而徐某甲、徐某乙、徐某等人是在2012年12月份对墓地进行重修。某县民政局在收集证据时未能提供重修前墓地整体情况的说明，也未对修建墓地的其他当事人作询问，且徐某甲在询问笔录以及听证会上均否认墓地存在扩建的事实，徐某乙在听证会现场也未承认对墓地进行扩建，是在原有的基础上重新修建。某县民政局以2013年拍摄的照片和徐某甲本人的询问笔录作为依据来认定徐某甲、徐某乙徐某对坟墓进行违法扩建，事实不清、证据不足。

第二，关于墓地外拜滩前部约15平方米（含土地神位）是否属于违法扩建且须要拆除问题。《殡葬管理条例》第十九条规定，墓穴占地面积超过省、自治区、直辖市人民政府规定的标准的，由民政部门责令限期改正，没收违法所得，可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款。某县民政局在处罚决定书中未能援引相关的法律法规说明“省、自治区、直辖市人民政府规定的标准”的墓穴面积是多少，超过多少属于违法扩建应当拆除，以《殡葬管理条例》第十九条的规定认定墓地外拜滩前部约15平方米属于违法扩建部分，并作出责令拆除、恢复原状的行政处罚，缺乏法律依据。

第三，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、三十二条对行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，当事人有权进行陈述和申辩等均作出了具体的规定。本案中，某县民政局作出行政处罚的具体行政行为前，没有告知徐某作出该具体行政行为的事实、理由及法律依据，没有听取原告的陈述和申辩。虽然徐某参加了听证会，但并不是作为当事人身份参加，某县民政局也没有对徐某的陈述和申辩作记录。为此，某县民政局对徐某作出行政处罚的具体行政行为明显违反法律程序。

综上所述，被告某县民政局对原告徐某作出被诉具体行政行为事实不清，证据不足，程序违法。原告徐某要求撤销被诉具体行政行为的诉讼请求，理由充分，依法应予以支持。
由本案可见，民政部门在作出行政行为，尤其是对相对人权利、义务产生重大影响的行政行为时，应当严格按照法律法规规定告知行政相对人其作出该行政行为的事实、理由，并阐明其作出行政行为的法律依据，且告知行政相对人其享有陈述、申辩的权利。

相关法律依据：

《中华人民共和国行政处罚法》

第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。

第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。

第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织:

（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；

（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间地点；

（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；

（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；

（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；

（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；

（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚法有关规定执行。

《殡葬管理条例》

第十九条墓穴占地面积超过省、自治区直辖市人民政府规定的标准的，由民政部门责令限期改正，没收违法所得，以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款。