案例五：城市低保申请中的财产审核义务——孙某诉某区民政局行政给付诉讼案

案件要旨:

城市居民最低生活保障待遇，由其所在街道办事处或者镇人民政府初审，管理审批机关为审批的需要，可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查，如实提供有关情况。

基本案情：

孙某原籍某省某市，从20世纪80年代开始至今一直在某市居住生活，已经30多年。2004年孙某将户口从某省某市迁至某省某市某区其舅舅家，但其本人一直未在此户籍所在地居住。2012年6月23日，孙某从北京的居住地向户籍所在地某省某市某区街道办事处邮寄申请书一份，申请为本人办理该市的城市居民最低生活保障及廉租住房，按照《某省城市居民最低生活保障工作规程》及《某市城市居民最低生活保障条例实施办法》规定，街道办事处负责城市居民最低生活保障（以下简称低保）的具体管理审核和保障对象的摸底调查等工作。孙某户籍所在街道办事处为调查了解其实际生活状况和经济收入情况，要求他填写个人授权委托书以授权街道办事处进行核实的相关工作，并要求孙某提供相应证明材料，孙某拒绝进行授权，并且一直未完整提供相关证明材料，致使街道办事处无法进行低保申请的前期审核工作。2013年1月5日，孙某户籍所在地的某区民政局工作人员告知他，申请低保必须准备相关证明材料，并与所在街道办事处签署个人授权委托书配合进行财产调查，且愿意为孙某联系养老院解决在本地的临时居住问题，孙某均不同意，明确表示需要与街道办事处协商后根据实际情况再作决定。2013年月22日，某区民政局继续要求孙某签署个人授权委托书，以对其本人财产、收入及居住等状况进行申请低保所需的前期调查，孙某再次予以拒绝。2013年4月25日，某区民政局以孙某居住地与户籍地不在同一市县辖区，且拒绝签署个人授权委托书造成无法进行经济状况审核为由，作出《关于孙某申请低保不予审批的答复》，对孙某的低保申请不予批准，同日向孙某进行了送达。

孙某对此决定不服，于2013年5月9日通过邮寄方式向其户籍所在地的某市民政局提出复议申请。2013年5月16日，某市民政局作出《关于孙某申请低保复议的答复函》，维持了某区民政局不予审批的答复。2013年7月25日孙某收到某市民政局的复议答复后，仍然不服，将某区民政局作为被告，某市民政局列为第三人提起行政诉讼，请求判令某区民政局及某市民政局为其办理城市居民最低生活保障待遇并发放城市最低生活保障金，确认某区民政局及某市民政局的行为违法，确认某区民政局拟定好内容欲让孙某签字的个人委托书侵权。

孙某的户籍从20世纪八九十年代就已经从原籍迁至本市，2004年又迁至目前户籍所在地。

一审法院经审理认为，孙某虽将户口从原籍某省某市迁至本市某区，但其从20世纪80年代开始至今一直在某市居住，从未在上述户籍地址居住是本案的客观事实，因原告既未在某市居住又拒绝签署个人授权委托书授权进行财产审核，被告根据民政部《最低生活保障审核审批办法（试行）》第四条、第十二条，某省人民政府办公厅《某省城市居民最低生活保障工作规程》第八条，某市人民政府《某市城市居民最低生活保障条例实施办法》的规定，作出不予审批孙某低保申请的具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，并不构成行政违法及侵权。孙某起诉第三人履行职责不符合法律规定。故判决驳回孙某的诉讼请求。孙某不服一审判决，提出上诉。

孙某上诉称，一审法院未能依照《中华人民共和国老年人权益保障法》的有关规定，公平公正地维护“三无”老人享受城市最低生活保障待遇的合法权益，请求撤销一审判决；请求判令某区民政局、某市民政局为孙某办理城市居民最生活保障待遇并发放城市最低生活保障金；确认某区民政局、某市民政局的行政行为违法，撤销某市民政局2013年5月16日的复议答复函；确认某区民政局要求孙某在拟定好的个人授权委托书签字侵权；于民政部门所需的个人资产情况，请求法院依法调取。

某区民政局称，孙某仅有某市常住户口而无居住事实，不具备享受某市城市低保的首要条件；在审核其家庭成员和家庭收入以及家庭财产时，拒绝在委托书上签字，导致无法审核其是否符合实质具备享受城市低保的条件。故作出的《关于孙某申请低保不予审批的答复》和某市民政局作出《关于孙某申请低保复议的答复函》的事实清楚，证据确实充分。请求法院判决驳回孙某的上诉，维持原判。某市民政局称同意某区民政局的答辩意见。原判认定事实清楚，适用法律正确；作为本案第三人已依法履行职责，与某区民政局作出决定并未侵害孙某的任何权利；某市民政局不应列为本案第三人；孙某的上诉请求只有两项与本案有关，其他诉讼请求均与本案和一审判决无关。

二审法院经审理认为，孙某在北京长期居住，虽将户口迁至某区，通过邮寄方式向户籍所在地的街道办事处寄来书面低保申请，但其拒绝签署个人授权委托书授权进行财产审核，导致无法对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。作为本辖区负责城市居民最低生活保障管理工作的被上诉人某区民政局作出《关于孙某申请低保不予审批的答复》的具体行政行为，符合法律法规规范的要求。关于民政部门要求孙某在个人授权委托书上签字，是民政部门办理低保调查工作的需要，并不构成行政违法及侵权。孙某的上诉理由不能成立，原判驳回其诉讼请求并无不当。原判认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回上诉，维持原判。

案件评析：

本案主要涉及城市低保申请审核中民政部门责任与行政相对人权利问题。

第一，关于低保办理的责任主体以及程序规定。根据《城市居民最低生活保障条例》规定，城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制。县级以上地方各级人民政府民政部门具体负责本行政区域内城市居民最低生活保障的管理工作。县级人民政府民政部门以及街道办事处和镇人民政府负责城市居民最低生活保障的具体管理审批工作。申请享受城市居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所在地的街道办事处提出书面申请，并出具有关证明材料。城市居民最低生活保障待遇，由其所在街道办事处或者镇人民政府初审，管理审批机关为审批的需要，可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查，如实提供有关情况。

第二，本案中孙某拒绝签署个人授权委托书授权进行财产审核，导致无法对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。作为辖区负责城市居民最低生活保障管理工作的某区民政局据此作出《关于孙某申请低保不予审批的答复》的具体行政行为，符合上述法律法规规范的要求。

第三，民政部门要求孙某在个人授权委托书上签字，是民政部门办理低保调查工作的需要，并不构成行政违法及侵权。行政违法一般是指行政主体违反行政法律规范但尚未构成犯罪而依法须承担行政责任的行为。行政侵权则一般是指行政机关及其工作人员违法侵害他人财产或人身权利的职务行为，一般会导致行政赔偿。本案中民政部门要求孙某授权的行政行为是依据《城市居民最低生活保障条例》及《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发2012］45号）开展城市低保申请开展家庭经济情况调查的必要环节，不属于行政违法行为，不构成行政侵权。

第四，关于人户分离人员申请低保工作中存在的问题。本案中孙某在北京长期居住，虽将户口从原籍迁至某省某市某区，但是未在户籍所在地居住，形成人户分离的特殊情况。但是目前，人户分离的情形正在逐步扩大，产生此类情况的原因多样。各省市在各自制定的工作规程及实施办法中均有不同规定，在办理这类人群的低保申请工作时，要本着民政为民的原则开展相关工作。本案中孙某通过邮寄方式向户籍所在地的街道办事处寄来书面低保申请的行为，符合《城市居民最低生活保障条例》第七条规定的“申请享受城市居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请”要求，各省市自行制定的有关规定均应以此规定为上位法。同时还应对《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》及所处省市的相关规定进行认真学习。

相关法律依据：

《城市居民最低生活保障条例》

第四条城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制。县级以上地方各级人民政府民政部门具体负责本行政区域内城市居民最低生活保障的管理工作；财政部门按照规定落实城市居民最低生活保障资金；统计、物价、审计、劳动保障和人事等部门分工负责，在各自的职责范围内负责城市居民最低生活保障的有关工作。

县级人民政府民政部门以及街道办事处和镇人民政府（以下统称管理审批机关）负责城市居民最低生活保障的具体管理审批工作。

居民委员会根据管理审批机关的委托，可以承担城市居民最低生活保障的日常管理、服务工作。

国务院民政部门负责全国城市居民最低生活保障的管理工作。

第七条申请享受城市居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请，并出具有关证明材料，填写《城市居民最低生活保障待遇审批表》。城市居民最低生活保障待遇，由其所在地的街道办事处或者镇人民政府初审，并将有关材料和初审意见报送县级人民政府民政部门审批。

管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查，如实提供有关情况。