案例三：李某某诉某市某区民政局离婚登记案

典型意义：

对于依申请的行政登记行为，行政机关应尽到审慎审查义务。对行政机关的审查认定一般采取以形式审查为主、实质审查为补充的“审慎”标准。在查明行政机关已尽到审慎义务而登记错误是由于申请人故意隐瞒事实而导致的情形下，仍应对行政机关的审查义务进行评价，并根据案件具体情况作出裁判。

基本案情：

原告李某某起诉称：2000年原告与第三人田某某结婚，2009年起，田某某经常因家庭琐事与其发生矛盾，期间还有暴力冲突。此后，原告精神明显不正常，后经诊断为精神分裂症。2009年至2013年期间，原告的病情不稳定，经常复发。2013年2月26日，原告在用药期间和田某某在被告处办理了离婚手续。被告在原告患精神病期间准许离婚，违反了《婚姻登记条例》第十二条第二款不予办理离婚登记的规定。请求法院判令撤销原告和田某某的离婚登记。

被告某市某区民政局辩称：2013年2月26日李某某与田某某亲自到被告处申请离婚并提交了符合办理离婚登记的有关材料，并有两人亲笔签署离婚协议书，符合颁发离婚证的条件。被告经审查后根据相关规定给其颁发离婚证的行为并不违法。请求驳回原告的诉讼请求。

第三人田某某述称，李某某和第三人离婚时没有患病，离婚协议书是被告工作人员询问并起草的，李某某当时清醒并自愿，不存在精神病的情况。李某某将离婚证复印件上的字抹掉，是为掩盖其作为正常人的书写能力。第三人已经于2014年再婚。

法院审理查明：2013年2月26日，李某某与田某某到某市某区民政局申请离婚登记，并提交了身份证、户口本、结婚证，当场签署了离婚协议书，对子女的抚养及财产进行了分割，同时填写了申请离婚登记声明书。双方在离婚证登记审查处理表上签名后，领取了离婚证。田某某于2014年5月6日与刘某结婚，并领取了结婚证。

2014年12月24日，某地法医精神病司法鉴定所（2014）精鉴字第583号司法鉴定意见为：被鉴定人李某某目前精神分裂症，暂无民事行为能力。某地法医精神病司法鉴定所（2014）精鉴字第584号司法鉴定意见为：2013年2月26日李某某患精神分裂症，无民事行为能力。2014年12月30日，河南省某市某区人民法院（以下简称华龙法院）作出（2014）华法民特字第23号民事判决宣告李某某为无民事行为能力人。李某某与田某某签订的离婚协议已经法院生效判决认定为无效协议。田某某在庭审中认可其知道李某某在离婚前口服药物治疗精神疾病，其在办理离婚登记时未向民政部门说明。

法院生效裁判认为：根据《婚姻登记条例》第十二条规定，办理离婚登记的当事人属于无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，婚姻登记机关不予受理。本案司法鉴定结论已经认定2013年2月26日李某某患精神分裂症，无民事行为能力。李某某已被生效判决宣告为无民事行为能力人，其与田某某签订的离婚协议已被生效判决确认为无效。某市某区民政局在办理李某某与田某某离婚登记时虽依据《婚姻登记条例》规定履行了相关程序和审查义务，但因李某某是无民事行为能力人，田某某、李某某申请离婚登记时隐瞒了李某某患病的事实，导致某市某区民政局为李某某和田某某办理离婚登记认定事实错误，违反了《婚姻登记条例》第十二条的规定，所办理的离婚登记不具有合法性。一审判决未综合考虑李某某办理离婚登记时为无民事行为能力人及离婚协议无效的情形，判决驳回李某某的诉讼请求属认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。因田某某已与他人登记结婚，考虑到婚姻关系不可逆转的特殊性，对李某某与田某某之间的离婚登记不宜予以撤销，而应确认违法。河南省某市某区人民法院于2018年8月15日作出（2018）豫0902行初82号行政判决驳回李某某的诉讼请求。宣判后，李某某不服，提起上诉。河南省某市中级人民法院于2018年11月1日作出（2018）豫09行终163号行政判决：一、撤销某市某区人民法院（2018）豫0902行初82号行政判决；二、确认某市某区民政局2013年2月26日为李某某、田某某办理的离婚登记行为违法。

案件评析：

本案的焦点问题有三个：一是涉案行为是否具有可诉性；二是本案被告是否履行了相应的审查义务；三是在查明行政机关已经履行审慎审查义务的情况下应如何作出裁判。

一、涉案行政行为是否具有可诉性

本案中某市某区民政局办理离婚登记的时间为2013年2月，李某某遂后提起行政诉讼，某区法院于2013年8月5日作出不予受理裁定，后李某某提起上诉及再审申请均被驳回。李某某仍不服向检察机关申请监督，河南省人民检察院于2016年9月对本案提起行政抗诉。河南省高级人民法院于2016年11月提审本案，于2017年12月作出裁定，撤销原不予受理的一、二审裁定并指令某区人民法院依法立案受理。原一、二审不予受理的理由均是认为涉案行政行为不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。省高院裁定认为某区民政局办理的离婚登记系行政机关依职权作出的行政行为，属于行政诉讼受案范围。因此有必要对涉案行政行为的可诉性进行分析。

一般来说，行政行为可诉性的认定关键在于审查该行政行为对行政相对人的权利义务是否产生实际影响，其次要看该行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围。具体到本案，某区民政局办理的离婚登记客观上解除了李某某与田某某的婚姻关系，二人的婚姻身份与婚姻状态也随之发生了改变，属于对当事人的权利义务产生实际影响的行政行为，具有诉的利益。就受案范围而言，行政诉讼法第十二条虽未明确规定行政登记行为可诉，但根据该条第（十二）项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的” 可以提起诉讼可知，行政诉讼受案具有宽泛性，原则上当事人只要与行政行为有利害关系，认为行政行为侵犯其合法权益，且该行政行为不属于行政法律、司法解释明确规定的不予受理的均可以提起行政诉讼。因此河南省高院对该案原审不予受理裁定进行纠正是正确和符合法律规定的。

二、婚姻登记机关是否尽到审慎审查义务

《婚姻登记条例》第十三条规定，婚姻登记机关应当对离婚登记当事人出具的证件、证明材料进行审查并询问相关情况。对于行政机关审查的标准是实质审查还是形式审查理论上仍存在争议。形式审查只要求对当事人提供的材料进行形式上的审查即审查材料是否完备、填写是否符合要求、是否有双方的签名或盖章等。而实质审查除要求形式审查之外还要求对材料的真伪、是否当事人真实意思、甚至对登记背后的法律关系的真实性等也进行调查。司法实践中对行政机关的审查认定一般采取以形式审查为主、实质审查为补充的“审慎”标准。

审慎审查义务要求行政机关对当事人提交的申请材料首先应当进行形式上的审查，在涉及人身权（如结婚、离婚、入户）、财产权（如不动产买卖、价值较大的赠与登记）等重要权利时应对当事人进行询问，若对当事人的回复产生疑问则应进行进一步的调查，即进入实质性审查，如材料内容是否真实、签章是否伪造、授权委托书是否出于真实意思表示等方面。这些方面往往需要专业的鉴定或其他机关的配合调查来认定，故要求行政机关对行政相对人提起的登记或许可申请一律进行实质审查不免有些苛刻。事实上若对行政登记或行政许可申请人提交的材料事无巨细地进行实质审核，一来影响登记及许可的效率，二来登记、许可机关仅凭一已之力难以实现。笔者认为，行政机关要尽到审慎义务须分三步走：1、对当事人提交的材料进行形式审查，确认是否符合登记或许可要求；2、形式审查存在疑问或涉及当事人人身、财产权利的申请，当面询问申请人，形成书面调查材料；3、调查询问与申请材料一致，能达到内心确信的，给予登记或许可，反之则要求申请人进一步提交证明材料或者行政机关依职权展开深入调查（即实质审查）。行政机关作到按照以上三步程序进行审查即可认定尽到审慎义务。

就本案离婚登记而言，某区民政局是否尽到审查义务？根据卷宗可知原告在与第三人申请离婚登记时，婚姻关系双方共同到场，且提交了两人的户口簿、身份证件、结婚证等证明材料，双方当事人现场签订了离婚协议书，对子女抚养、财产及债务处理等事项作了一致约定。某区民政局对上述材料进行了形式审查这是第一步。因离婚案件涉及人身权，某区民政局工作人员现场对双方又作了一次询问，两人在申请离婚登记声明书上签字，民政局工作人员作了见证，这是第二步。经审核，两人提交的材料符合要求，离婚申请是两人的真实意思表示，且在现场又一次进行了离婚申请确认，某区民政局工作人员根据上述材料，认定两人申请离婚符合相关法律法规的规定，遂给两人办理了离婚登记，这是第三步。因原告与第三人故意隐瞒原告的精神状态，在申请离婚现场均未有任何关于原告精神状态异常的表述，原告表现出来的行为也与正常人无异，以一般人的标准判断足以认定两人均为完全民事行为能力人。同样在案件的审理认定中，亦不能强求婚姻登记机关的工作人员在当时的情况下对原告的精神状态作出专业的判断。故一、二审法院均在判决中认定某区民政局尽到审慎审查义务。

三、婚姻登记机关尽到审慎审查义务应当如何裁判

通常情况下，法院经审理认为婚姻登记机关依照相关法律规定已尽到审慎审查义务的，应当驳回原告的诉讼请求。本案中一审法院即是这样判决的。但应注意到，原告与第三人的离婚协议已被生效民事判决认定为无效协议，原告亦被司法鉴定认定其与第三人办理离婚登记当日为无民事行为能力人，也即某区民政局为两人办理离婚登记的基础事实已经改变。因《婚姻登记条例》明确规定办理离婚登记的当事人属于无民事行为能力人的，婚姻登记机关不予受理。故某区民政局为二人办理的离婚登记缺乏合法性的前提。此时若再以某区民政局办理离婚登记行为程序合法，适用法律正确为由驳回原告诉求就违反了法律的强制性规定，实属不当。

依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中第三人在与原告办理离婚登记后又与案外人办理结婚登记，在该结婚登记不存在无效或应撤销的情形下，理应受到法律的保护。若撤销某区民政局为原告和第三人办理的离婚登记则会对案外人的利益造成重大损害，这种损害虽不针对国家利益和社会公共利益，但依然是对社会公序良俗的破坏，是对善意案外人的重要人身权益的侵害，因此不论从法理还是情理上来说均不能适用撤销判决。二审法院考虑到某区民政局办理离婚登记的基础事实已改变以及婚姻关系的不可逆转性，最终判决确认某区民政局办理的离婚登记行为违法。

笔者认为，本案适用确认违法判决除综合考虑案件情况外还有以下两点意义：第一，在行政机关办理登记时所依据的基础事实已经改变的情况下，登记行为也应随之改变。如果基础事实已由合法变违法，那么登记行为应当撤销或确认违法。第二，行政诉讼法规定，人民法院判决确认违法的，可以同时判决责令被告采取补救措施，给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。本案被诉行政行为虽被确认违法，但行政机关已经履行了审慎审查义务，行政机关主观上并无过错。法院在判决中对行政机关履行相关程序和审查义务予以肯定，若原告将来以行政行为已被确认违法为由提起赔偿请求，行政行关可以此理由进行抗辩。

综上，在依申请行政登记类案件的审理中，对行政机关是否尽到审查义务的认定是法院审查的重点。通常情况下，如果查明行政机关尽到“审慎”审查义务，应当驳回申请人要求撤销行政登记行为的诉讼请求。特殊情况下，行政机关虽尽到“审慎”审查义务，但据此进行的登记不符合法律法规的强制性规定，如行政登记依据的法律法规发生变动，当时符合规定的登记行为现在已经不符合法律法规规定的，应当判决撤销行政登记行为；或者申请人申请时提交的材料后被认定虚假或违法等情形，也应当判决撤销行政登记行为。但如果撤销当时的行政登记行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，或者是如本案撤销会给善意第三人的重要人身权利造成重大损害的，法院应当判决确认违法，但不撤销行政行为。

相关法律法规：

《婚姻登记条例》

第十二条 办理离婚登记的当事人有下列情形之一的，婚姻登记机关不予受理: (二)属于无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的;

第十三条 婚姻登记机关应当对离婚登记当事人出具的证件、证明材料进行审查并询问相关情况。对当事人确属自愿离婚，并已对子女抚养、财产、债务等问题达成一致处理意见的，应当当场予以登记，发给离婚证。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条

行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为:(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；