案例二：王某某诉某省某县民政局政府信息公开案

典型意义：

1.行政机关依申请决定公开政府信息的，应遵循“一次性原则”，即一次性全部公开申请人所申请的政府信息；行政机关依职权补充或更正已公开的政府信息，应向申请人说明理由，保障申请人的知情权。

2.行政机关作出的信息公开处理决定，是正式的国家公文，寄递业务应依据《中华人民共和国邮政法》的规定，由邮政企业专营。

基本案情：

原告（上诉人）王某某诉称：其是某县羊寨镇果林村六组村民，为维护村民合法权益，于2019年3月25日向被告申请公开：“2001年至2018年的某县羊寨镇果林村低保户人员详细名单和历年财政拨款数额、低保户领款的标准、数额和原始领款凭证明细的政府信息”等，但被告没有按照原告的申请及法定要求公开，其内容也没有一句《中华人民共和国政府信息公开条例》及相关法律文件等规定形式、方式及途径公开，其行为已构成违法，故请求人民法院依法判决确认被告未正确公开政府信息的行为违法，并判令被告限期按原告的申请公开政府信息，并承担诉讼费用等。

被告（被上诉人）阜宁民政局辩称：我局收到被告政府信息公开申请书后，经检索、搜寻，我局仅存有2005年至2018年的果林村低保户人员的名单、家庭人口、发放金额等信息，我局在法定期限内将上述信息按原告要求的纸质复印件并加盖单位公章的方式邮寄给原告，我局作出的答复行为符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，且从2019年以来，原告向我局及有关行政机关提出30多次政府信息公开申请，构成政府信息公开申请权的滥用，不具有诉的利益，故请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求或裁定驳回原告的起诉。

法庭经审理查明：2019年3月25日，原告王某某向被告某省某县民政局（以下简称某县民政局）邮寄了一份《政府信息公开申请书》，要求公开2001年至2018年某县羊寨镇果林村低保户人员详细名单和历年财政拨款的数额、低保户领款的标准、数额和原始领款凭证明细的政府信息。2019年3月29日，被告某县民政局签收该申请书。2019年4月15日，被告某县民政局以圆通快递向原告寄送《政府信息公开答复书》及附件，答复书载明：“经查，我县从2005年开始实行农村低保政策，故只能公开2005年-2018果林村低保发放明细。根据《中华人民共和国刑法》有关规定，不得侵犯公民隐私、银行卡号、个人身份证号码不在公开范围。现提供羊寨镇果林村2005-2018年低保对象姓名、家庭人口、发放金额、村居信息。”该答复书尾部加盖了被告某县民政局公章，附件最低生活保障补助汇总表共计110页。2019年4月22日，被告某县民政局通过圆通快递又向原告寄送了“2013年第二季度汇总表3页”。原告王某某认为被告某县民政局没有按其申请的内容及法定要求向其公开政府信息违法，遂向某省建湖县人民法院提起本案诉讼。另查明，2019年4月15日，某县民政局向王某某寄送的附件中已包含“2013年第二季度汇总表3页”。二审审理期间，某县民政局向王某某当面送达其申请公开的已加盖某县民政局单位印章的所有附件信息，王某某予以认可，但仍要求确认某县民政局的原行政行为违法。

某省建湖县人民法院于2019年8月23日作出（2019）苏0925行初304号行政判决：驳回原告王某某的诉讼请求。宣判后，王某某提起上诉。某省盐城市中级人民法院于2019年12月30日作出(2019)苏09行终482号行政判决:撤销原审判决，确认某县民政局原行政行为违法。

法院生效判决认为：关于政府信息公开案件，行政机关决定予以公开的，应在法定期限内一次性公开当事人申请的政府信息，并保证政府信息的完整性、准确性。如政府信息公开的附件内容页数较多的，可以在答复书中标注附件页码总数，在附件上标注页码并加盖骑缝章，以保证附件内容的完整性；如行政机关确需对已公开的政府信息进行补正的，应在合理期限内更正并向当事人说明理由，告知当事人需要补正的具体内容及原因。本案中，某县民政局于2019年4月15日向王某某邮寄了答复书及附件，答复书中未标注附件页码总数，附件中亦未加盖骑缝章，无法保证附件内容的完整性，且在2019年4月15日邮寄了答复书及附件后又于2019年4月22日向王某某邮寄了“2013年第二季度汇总表3页”，但在某县民政局2019年4月15日向王某某邮寄的附件中已含有“2013年第二季度汇总表3页”，某县民政局未向王某某说明邮寄两份不同的“2013年第二季度汇总表3页”的理由，以致无法确认上述两份信息的准确性。

法理角度分析，行政行为一经作出即具有公定力，行政机关改变作出的行政行为，应当经过法定程序，起码也应向行政相对人说明理由。从司法功能角度分析，行政审判具有监督依法行政和维护当事人合法权益的功能，人民法院如果允许行政机关无理由补正已公开的政府信息，势必造成补正权力的滥用，既不能促进依法行政，也不能维护当事人的合法权益。从司法审查角度分析，人民法院审理政府信息公开案件，虽然一般不对行政机关公开的政府信息内容的合法性进行司法审查，但行政机关公开的政府信息内容存在明显矛盾，且未说明理由的，人民法院应当予以纠正。

国家机关公文应由邮政企业专营。本案某县民政局通过圆通快递向王某某邮寄政府信息公开答复书及附件，送达方式违法。

人民法院不得以法无明文规定拒绝裁判，司法具有平衡立法与实践的功能，特别是在立法缺位的情形下，人民法院可以通过司法实践填补法律、行政法规的空白。在《中华人民共和国政府信息公开条例》未规定或未明确规定的情形下，人民法院审理具体案件，应根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法精神和行政法的基本原则，并结合实际，作出令人信服的裁判。

本案中，2019年3月29日，某县民政局收到王某某邮寄的政府信息公开申请书。2019年4月15日，某县民政局向王某某邮寄了答复书及附件；2019年4月22日，某县民政局向王某某邮寄了“2013年第二季度汇总表3页”。本案最具争议的是某县民政局两次公开政府信息的问题。首先，某县民政局决定公开政府信息是否应当遵循“一次性原则”，即一次性全部公开申请人所申请的政府信息。其次，某县民政局针对一个公开申请，分两次公开政府信息，有两种可能：1.第二次公开的政府信息是对第一次公开的政府信息的补充；2.第二次公开的政府信息是对第一次公开的政府信息的更正。但无论是修订前还是修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》,既未规定行政机关依申请决定公开政府信息的，应在法定期限内一次性向申请人予以公开；也未规定行政机关如何依职权补充或更正已公开政府信息。在此情形下，人民法院可以确立合理适当的裁判规则。

案件评析：

一、行政机关依申请公开政府信息应遵循“一次性原则”

行政法中的“一次性原则”通常是指行政机关一次性告知行政相对人需要提交的申办材料、办理程序、办理期限等事项。如《工伤保险条例》第十八条规定：“工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要更正的全部材料。”修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十条规定：“政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出更正，说明需要更正的事项和合理的更正期限。”在司法实践中，人民法院要求当事人更正材料也遵循“一次性原则”。如《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条规定：“起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要更正的内容。”

《中华人民共和国政府信息公开条例》第六条第一款规定，行政机关应当及时、准确地公开政府信息。可见，《中华人民共和国政府信息公开条例》从立法层面明确要求行政机关应当及时公开政府信息，“一次性原则”符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法精神。行政法的基本原则是指指导行政法制定、执行、遵守以及解决行政争议的基本准则，贯穿于行政立法、行政执法、行政司法和行政法制监督的各个环节之中。通说认为，行政法基本原则有合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一原则等。行政法中的“一次性原则”便是高效便民原则的集中体现。有学者认为，现代法律追求的基本价值是自由、平等、正义（公正）、秩序、效益等，行政法也不例外。行政效益原则是指行政法律制度以及管理行为要以较小的经济耗费获取最大的社会效果。行政机关“一次性原则”也是行政效益原则的基本要求。法治的基本含义是任何事件都必须依法而行；法治的第二层含义是，政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》明确实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合。可见，廉洁高效的法治政府、服务型政府建设均要求行政机关遵循“一次性原则”，提升行政机关工作效率，满足人民群众及时高效的行政需求。

虽然修订前和修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》均未规定，行政机关依申请决定公开政府信息的，应在法定期限内一次性向申请人予以公开。但根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法精神、行政法的基本原则以及法治政治、服务型政府的建设要求，能够明确行政机关依申请决定公开政府信息的，应当遵循“一次性原则”，即一次性全部公开申请人所申请的政府信息。本案中，某县民政局依申请公开政府信息未能遵循“一次性原则”。

二、行政机关依职权补正已公开的政府信息应说明理由

行政行为说明理由是指行政主体在作出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其作出该行政行为的事实因素、法律依据以及行政裁量时所考虑的政策、公益等因素。说明理由的首要作用是行政机关的自我监督，说明理由迫使行政机关事先充分考虑行政行为的事实根据和法律根据，并且确保其充分。通过给予行政主体说明理由之义务，法院可从说明的理由中直接查明行政主体作出行政决定的考虑和根据，从而确认行政决定是否合法，并在肯定或否定的行政决定理由之上构建司法裁判的理由。[8]行政机关依职权补正已公开的政府信息分两种情形，一种是补充已公开的政府信息，另一种是更正已公开的政府信息。

（一）关于行政机关依职权补充已公开的政府信息的问题

关于行政机关能否依职权补充已公开的政府信息的问题。笔者认为，行政机关收到申请人提交的政府信息公开申请后，如因不可抗力、意外事件等客观原因导致政府信息无法一次性全部公开，行政机关可以补充公开政府信息，但行政机关应及时告知申请人不能一次性全部公开的原因（即说明理由），并在法定期限内补充公开。行政机关如不能在法定期限内补充公开政府信息的，还应依法办理延期手续并书面送达申请人。

有学者认为，说明理由制度不能局限于“不利影响”，即使对相对人作出有利的影响，也应说明理由，理由是说明理由制度不仅是为了让相对人理解决定者是有依据的，而且说明理由制度本身也是控制国家机关自身的重要依据，是增强其决定正当性的依据所在。[9]还有学者认为，授益性行政行为可以不说明理由，但损益性行政行为应当说明理由。行政机关不能一次性公开申请人所申请的政府信息，一定程度上损害了申请人一次性获取政府信息的权利，属于损益性行政行为，故应当说明理由。行政机关补充公开政府信息说明理由，可以让申请人既“知其然”也“知其所以然”，进而提高行政机关补充公开政府信息的正当性，保护申请人对政府信息公开过程的知情权，并取得申请人的理解。

（二）关于行政机关依职权更正已公开的政府信息的问题

修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十五条和修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》第四十一条均规定：“公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的，可以要求行政机关更正。”由此可见，行政机关依申请更正已公开的政府信息已有明确规定。但修订前和修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》关于行政机关如何依职权主动更正已公开的政府信息均未规定。

本案中，某县民政局于2019年4月15日向王某某邮寄了答复书及附件，后又于2019年4月22日向王某某邮寄了“2013年第二季度汇总表3页”。经查，在某县民政局2019年4月15日向王某某邮寄的附件中已含有“2013年第二季度汇总表3页”。某县民政局辩称第二次公开是因为工作人员发现第一次公开的政府信息存在错漏，故将更正过的政府信息再次邮寄给申请人。关于在法定期限内主动更正公开政府信息是否应当说明理由的问题，二审法院合议庭形成两种意见，一种意见认为政府信息公开是对已有的政府信息进行公开，不需要行政机关加工、分析和说明，某县民政局在法定期限内已公开了掌握的政府信息，不需要说明理由；第二种意见认为政府信息相对固定，某县民政局先后公开两份不同的“2013年第二季度汇总表3页”，属于依职权对已公开的政府信息进行更正，应向申请人说明理由。笔者同意第二种意见，主要理由如下：从法理角度分析，行政行为一经作出即具有公定力，行政机关依申请公开政府信息的行为也具有公定力，如需更正应说明理由。从事实角度分析，本案某县民政局向申请人王某某先后邮寄两份不同的“2013年第二季度汇总表3页”，既未向申请人王某某书面说明理由，也未电话告知原因，损害了申请人王某某的知情权。从司法功能角度分析，行政审判具有监督依法行政和维护当事人合法权益的双重功能，人民法院如果支持行政机关无理由随意更正已公开的政府信息，既不能监督行政机关依法行政，也不能维护当事人的合法权益。本案中，某县民政局第二次公开政府信息属于更正性质，但未向申请人说明理由，显属不当。

行政机关依职权主动更正已公开政府信息应当以正式的方式通知申请人，所谓正式的方式，一般是指与正式的决定同等的方式，也就是书面方式。行政机关依职权主动更正已公开政府信息的期限没有特别限制，既可以在《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的公开政府信息的法定期限内，也可以在行政机关发现已公开的政府信息存在错漏的时候。行政机关依职权主动更正已公开的政府信息也应遵循“一次性原则”，即一次性全部予以更正。

行政机关依职权主动更正已公开政府信息说明理由的时间分为事前、事中和事后。对申请人权利影响重大的应在事前说明理由，对申请人权利有一定影响的可以在事中说明理由，对申请人权利基本没有影响的可以在事后说明理由。说明理由属于行政程序性质，未说明理由对申请人权利产生重大影响属于程序严重违法，人民法院应当判决撤销；未说明理由对申请人权利产生一定影响属于程序轻微违法，人民法院可以判决确认违法；未说明理由对申请人权利基本不产生影响，人民法院可以在维持判决中直接指正或在判后发送司法建议，建议行政机关在以后工作中予以注意。本案中，行政机关补正已公开的政府信息未说明理由，导致申请人手中有两份不同的政府信息，难以区分哪一份政府信息是正确的，也不清楚为什么会出现两份不同的政府信息，损害了申请人的知情权，但在本案诉讼过程中，行政机关已经说明理由，人民法院判决撤销已无必要，本案应当判决确认违法。

鉴于《中华人民共和国政府信息公开条例》刚刚完成修订，近期不会再次修订，而《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》针对的是修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》，并且该规定的主要内容已被修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》吸收，故建议最高人民法院尽快废止该司法解释，收集全国法院审理政府信息公开行政案件发现的新情况新问题，针对修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》，出台新的司法解释，并将行政机关依申请应一次性全部公开政府信息和依职权补正已公开的政府信息应说明理由纳入新的司法解释之中，统一裁判尺度，填补《中华人民共和国政府信息公开条例》的空白。

三、关于政府信息公开答复的送达方式问题

《党政机关公文处理工作条例》第三条规定：“党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。”《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于政府信息公开处理决定送达问题的解释》（国办公开办函【2016】235号）规定：“行政机关作出的信息公开处理决定，是正式的国家公文，应当以权威、规范的方式依法送达申请人。参照有关法律规定，送达方式包括直接送达、委托其他行政机关代为送达和邮寄送达。”可见，政府信息公开答复属于国家公文。《中华人民共和国邮政法》第五条规定：“国务院规定范围内的信件寄递业务，由邮政企业专营。”第五十五条规定：“快递企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务，不得寄递国家机关公文。”由此可见，国家机关公文应由邮政企业专营。

《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于政府信息公开处理决定送达问题的解释》（国办公开办函【2016】235号）还规定：“采取邮寄送达方式送达的，根据《中华人民共和国邮政法》第五十五条规定，以及我国国家公文邮寄送达实际做法，应当通过邮政企业送达，不得通过不具有国家公文寄递资格的其他快递企业送达。”本案中，某县民政局两次均通过圆通快递向申请人王某某邮寄答复书及附件，违反了上述规定，送达方式违法。

四、本案需要说明的其他问题

（一）关于公开政府信息的形式问题

本案中，某县民政局于2019年4月15日向王某某邮寄了答复书及附件，答复书中未标注附件页码总数，附件中亦未加盖骑缝章，无法保证附件内容的完整性，也容易让申请人产生合理怀疑。笔者认为，虽然目前没有任何规范性文件要求政府信息公开的附件必须标注页码或加盖骑缝章，但在政府信息公开的附件页数较多的情况下，行政机关最好可以在答复书中标注附件页码总数，在附件上按顺序标注页码并加盖骑缝章，进而保证公开的政府信息的完整性，这样公开的政府信息将更加严谨规范，也更容易取得申请人的认可。

（二）关于改变原行政行为的判决方式问题

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的。”本案二审审理期间，某县民政局当面向王某某送达了其申请公开的已加盖某县民政局单位印章的所有附件信息，王某某予以认可，但仍要求确认某县民政局原行政行为违法。盐城市中级人民法院综合本案整体情况，依据上述规定，改判确认某县民政局原行政行为违法。

相关法律法规：

《中华人民共和国邮政法》第五条 国务院规定范围内的信件寄递业务，由邮政企业专营。

第五十五条 快递企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务，不得寄递国家机关公文。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的。