案例一：周某甲、王某某诉某省某市民政局收养行政登记案

典型意义：

收养登记行为关系到相关当事人特定身份关系的解除和建立，关系到未成年人的合法权益，登记机关应当谨慎履行审查职责，不应只是要求申请材料在形式上齐全，还应对申请材料的内容进行实质性审查，对有效线索进行调查，并对存在的疑点进行核实和排除。同时，法定程序是依法行政的根本保障，本身也是行政行为的有机组成部分，收养登记机关在履行登记职责时应恪守法定程序，不得随意变通和逾越。

基本案情：

原告（被上诉人）周某甲、王某某诉称：周某甲与王某某于2016年1月12日生育一子周某乙，二人于2016年4月21日调解离婚。儿子周某乙随周某甲生活。因周某甲要外出打工，案外人金某某出于同情，介绍其母亲崔某兰代为照顾周某乙，周某甲遂将周某乙交给金某某。周某甲多次与金某某电话联系，也曾到崔某兰家中探视周某乙。后由于周某甲长时间未与金某某联系，引起金某某的不满。金某某报警谎称其母在自家门前捡拾一男孩周某乙。2017年6月3日，鲍某甲、郑某某在某市民政局办理了与周某乙的收养登记，并将周某乙改名为鲍某乙。2017年7月，周某甲从外地回来，经多方打听，得知上述情况。周某甲向某市民政局申请撤销上述收养登记未果，故提起行政诉讼，请求法院判决撤销某市民政局作出的案涉收养登记证。

被告某市民政局辩称：被收养人鲍某乙经公安机关确认属于弃婴。某市公安局城北派出所（以下简称城北派出所）民警接到金某某的报警后即展开调查，未发现弃婴生父母。某市社会福利院在扬子晚报刊登寻亲公告，60天期满后，未有人前往认领。某市民政局受理了第三人鲍某甲、郑某某的收养申请后，根据《中华人民共和国收养法》及《中国公民收养子女工作规范》程序的要求进行了认真审查，认为符合收养登记条件。第三人鲍某甲、郑某某依照法定程序在某市民政局办理了收养登记手续。因此，某市民政局作出的收养登记行为合法有效。

第三人鲍某甲、郑某某、鲍某乙（鲍某甲、郑某某也为上诉人）述称：没有证据及书面手续证明周某甲将年仅八个月的儿子交给他人代养。公安机关出具的相关证据能够证明周某乙（后更名为鲍某乙）属于弃婴。收养登记的程序和实体均符合法律规定，公安机关、福利院、失踪人口比对、寻亲登报公告均已证实婴儿为弃婴，且仅限法定程序进行收养登记。鲍某甲、郑某某夫妇的收养行为符合收养法规定，收养婴儿的行为和程序均无过错。请求法院判决驳回原告周某甲、王某某的诉讼请求。

法院经审理查明：周某甲与王某某原系夫妻，二人离婚后，婚生子鲍某乙（原名周某乙）由父亲周某甲委托其朋友金某某的母亲代养，后因无法联系到周某甲，金某某报警称其母在家门口捡拾了鲍某乙。当地福利院在报纸上刊登寻找弃婴生父母的公告，但未有所获。三个月后，公安机关出具捡拾婴儿的报案证明，证明鲍某乙系被人捡拾，未查找到生父母。其后，鲍某甲、郑某某向某市民政局提出收养鲍某乙的申请，同日，某市民政局办理了收养登记，并向鲍某甲、郑某某发放了收养登记证。半年后，周某甲向某市民政局提出撤销收养登记证的申请未果，提起行政诉讼，请求法院判决撤销某市民政局作出的收养登记行为。

法院生效判决认为：根据《中华人民共和国收养法》第四条规定，查找不到生父母的弃婴和儿童可以被收养。本案中，金某某关于捡拾婴儿的报警内容虚假，鲍某乙不应被认定为被遗弃的婴儿，故不符合法定的被收养条件。民政局未经公告，于申请当日即作出被诉收养登记行为，违反了法定程序。民政局未依法履行审查义务，对公安机关提供的材料审查流于形式，未能对收养人提交的申请材料进行实质性审查，并对存在的疑点进行核实，导致错误地将周某甲寄养的婴儿认定为弃婴，属于怠于履行审查职责。公民因婚姻、家庭而产生的人身权利受法律保护，父母与子女是血浓于水的亲情关系，更应受到特别保护。收养的根本目的是在收养人与被收养人之间建立父母子女关系，但不能以非法剥夺他人亲生父母子女关系为代价,即使单亲家庭的父母子女身份同样需要给予同等保护。法院最终判决撤销了民政局作出的收养登记行为。

孩子是父母生命的延续，是上天馈赠给父母的最珍贵的礼物。同样，每个孩子都渴望亲情，渴求在父母温暖的怀抱里健康成长。父母子女之间这种源于骨血的身份关系是一项固有性权利，非因合法事由，非经法定程序，不可剥夺。收养的根本目的是在收养人与被收养人之间建立父母子女关系，但显然不能以非法剥夺他人亲生父母子女关系为代价。在出现收养纠纷时，生活条件优劣、家庭财产状况并非确定未成年人归宿的决定性因素。维护社会最基本的秩序是法律的终极使命，这比彰显个人内心的道德准则和情感更为重要。因此，法律适用不能绝对采用具体问题具体分析的思维，即使其过程和结果对某个特定成员有所不利，也不能因此而改变法律适用的基本原则。就本案而言，在法律适用层面需要对以下问题加以明确：一是收养登记行为的法律属性；二是收养登记行为的司法审查要点；三是收养登记行为错误情形下当事人诉讼路径之选择。某省南通经济技术开发区人民法院于2020年3月13日作出（2019）苏0691行初927号行政判决：撤销某市民政局发放的收养登记证。宣判后，鲍某甲、郑某某提出上诉。某省南通市中级人民法院于2020年5月28日作出（2020）苏06行终171号行政判决：驳回上诉，维持原判。

案件评析：

一、收养登记行为的法律属性

根据我国《民政部婚姻司谈收养登记的意义、范围和程序》的解释，收养登记是国家通过主管部门对申请建立收养的当事人，依照收养法规定的收养条件进行审查，对符合法定收养条件的准予登记，发给收养证收养关系即成立的一项制度。根据我国的行政法学理论，行政登记大致可分为确认性登记、许可性登记、备案性登记。其中，确认性登记是指行政机关对业已存在的法律事实进行核实与认定，并确认其法律效力的行为；许可性登记是指行政机关在对有关条件进行审查后，赋予当事人可从事某种特定行为的权利或解除法律对其的禁止；备案性登记是指行政机关为了征集信息或者事后监督，对当事人的信息进行记载的行为。可见，行政许可事项以“法定”为前提，行政许可登记有统一的行政许可法作为保障，是明显的赋权行为，而收养登记意在认可既有的法律事实及关系，收养登记机关自身并无额外的赋权意思。此外，收养登记是收养关系成立的重要组成，其价值权重远远超出了简单记载与备案留存。基于此，笔者认为，收养登记行为的本质属性应为行政确认。

收养登记的行政确认属性意味着该行为涵盖私法性质的原因行为和公法属性的登记行为。原因行为与登记行为密不可分，原因行为是登记行为产生的前提，离开了原因行为，登记行为就成了无本之木、无源之水；缺少了登记行为，原因行为的法律效力将会缺乏完整性。详言之，收养法律关系中，存在民事和行政双重法律关系：一是当事人之间的民事法律关系；二是收养登记机关与收养当事人之间的行政法律关系。前者是后者的基础，后者是对前者合法性的审查与确认。收养登记必须以能够反映真实权利和身份关系的事实为依据，否则便会造成对基础事实的扭曲与悖离。

二、收养登记行为的司法审查要点

《中国公民收养子女登记办法》第七条第一款规定，收养登记机关收到收养登记申请书及有关材料后，应当自次日起30日内进行审查。对符合收养法规定条件的，为当事人办理收养登记，发给收养登记证，收养关系自登记之日起成立；对不符合收养法规定条件的，不予登记，并对当事人说明理由。该规定中的“符合收养法规定条件”类似于转致条款，将收养法中的收养关系成立要件条款一并纳入，共同构成了收养登记机关履行收养登记职责的行为准则，同时也是法院进行司法审查的法律依据和基本路径。从其逻辑结构分析，对收养登记行为的合法性审查主要涉及以下要素：一是审查标准，即收养登记机关对当事人提交的申请材料进行形式审查还是实质审查；二是实体方面，收养登记机关是否依照收养法所规定的条件履行了审查义务，其所确认的事实是否有充分的证据证明；三是程序方面，收养登记行为是否符合法定程序。

（一）审查原则的确立

我国现有规定并未明确收养登记采形式审查还是实质审查，此种规则上的语焉不明致使收养登记机关常常在“效率”与“真相”之间左右徘徊。需要澄清的是，收养登记行为虽然为收养关系成立的形式要件，但并不表明收养登记机关对相对人提交的申请材料仅作形式审查，而应全面履行审查与确认职责，主要原因在于：实质审查更契合现代收养制度的基本价值取向，质言之，一纸登记虽轻如鸿毛，但其所承载的价值却重若千钧，其关乎未成年人的实体权益，关乎家庭关系的和睦稳定，也关乎整个社会秩序的和谐安宁。基于此，收养登记机关应尽审慎职责，通过实质审查剔除危害伦理秩序稳定、侵害未成年人利益的行为。

需要强调的是，我国民法典的颁布为实质性审查原则的确立提供了有力支撑。民法典第一千零四十四条将“最有利于被收养人的原则”确立为收养法律规范的基本原则，不仅体现出立法者对未成年权益保护的高度关注，也为行政登记机关履行职责提供了规则指引，即对直接引起身份关系变动的行为，行政机关应倾注更高的注意义务。此外，民法典第一千一百零五条新增了“民政部门依法进行收养评估”条款，明确赋予收养登记机关以调查职责，从某种意义上也体现出对实质审查理念的自然延续与立法明示。

（二）实体性审查要素

在收养登记行为中，民政部门的主要职责是对当事人提交的证据材料进行审查，判断由证据材料所反映的情况是否与法律规定的收养条件相契合，并在此基础上决定是否作出收养登记行为。法院进行司法审查则是要判断收养登记行为所依据的证据是否确实、充分，即现有证据能否达到证明当事人的收养行为符合法定条件的证明标准。以下围绕适用前提、证明标准及其审查步骤等方面展开分析。

1.适用前提——基于对“查找不到生父母的弃婴”的解读

本案所涉事实上的争议是被收养人是否属于收养法第四条第二项规定的查找不到生父母的弃婴，而首当其冲便是对何谓“查找不到生父母的弃婴”这一大前提予以辨明。从语义结构来看，该短语为偏正短语，核心词是“弃婴”，“查找不到生父母”系修饰。笔者认为，该表述存在着所指对象上的交叉重叠，难谓合理。首先，“弃婴”的范围不明。是否需要着眼于“弃”这一带有主观色彩的表述考虑行为人的抛弃故意？亦或直接以婴儿无所依靠的外观直接认定为“弃婴”？其次，“弃婴”与“查找不到生父母”的关系交错。被收养人是否只要被贴上了“弃婴”的标签便可理所当然地视同于“查找不到生父母”？相反，是否查找不到生父母的婴儿均可以被认定为“弃婴”？此种双重设限的范畴界定方式难免让人产生理解上的困惑。最后，概念的不周延极易造成违法收养行为的出现。相较于收养法规定的符合被收养人条件的另外两种情形（即丧失父母的孤儿、生父母有特殊困难无力抚养的子女），“查找不到生父母的弃婴、儿童”的认定标准模糊，行政登记审查的着眼点往往侧重于对是否为“弃婴”的形式审查，对于亲生父母是否确系查找不到完全依赖于公告程序，从而虚置了行政机关的查找职责，使得弄虚作假的违法收养行为有了可乘之机。

令人欣慰的是，新出台的民法典第一千零九十三条将“查找不到生父母的弃婴、儿童”修改为“查找不到生父母的未成年人”，其现实意义在于：一方面扩大了被收养人的范围，延展了收养法律制度的惠及面及普适度；另一方面摆脱了旧法沉疴，将重心集中于“查找不到生父母”这一更具单一性、纯粹性的审查要点，为收养登记机关履行查找职责、进行实质审查指明了方向。

2.证明标准——“排除合理怀疑标准”的适用

众所周知，行政机关作出行政行为应以事实为依据。通常情况下，行政机关作出的行为应有确凿的证据支撑，特定情形下，也会存在客观事实与认定事实之间的偏差。就本案所涉“查找不到”的认定而言，要求行政机关踏破铁鞋遍寻于天南海北后得出“查找不到”的结论，显然有悖实践常理，但任其避重就轻、避难就易，亦于法无据，问题在于行政机关所尽勤勉注意义务应达到怎样的程度。

所谓证明标准，是指当事人为完成其举证责任，提供证据说明待证事实所要达到的可信程度。行政法调整的行政行为范围和类型具有多样性，证明标准通常可依行为性质、对相对人权益及公共利益的影响力等因素，划分为优势证明标准、排除合理怀疑标准及明显优势证明标准。其中，排除合理怀疑标准是对证明程度要求最高的标准，最高人民法院蔡小雪法官认为，限制人身自由的行政处罚或者具有处罚性质的限制人身自由的强制措施相当于英美国家的轻罪处罚，此类案件中，法官应当适用排除合理怀疑的证明标准。

照此类推，收养登记中，行政机关对基础材料的审查应遵循排除合理怀疑的标准，法院进行合法性审查亦应采此证明标准。主要原因在于，较于行政机关实施的短期限制人身自由的行为，收养登记行为一经作出，将会对被收养人、收养人的人身权及身份关系产生长远而又深刻的影响，其对公民权利的影响程度较前者可谓有过之而无不及。加之民法典确立了“最有利于被收养人”原则，故更应持高度谨慎的态度。换言之，我们不能忽视现实中以收养之名行侵害未成年人权益之实的违法收养行为的存在，收养登记机关在审查材料时不应放过任何存疑的蛛丝马迹——这似乎有悖于行政效率原则，但确是为了维护更大的利益。

3.具体步骤——“三步走”的审查路线

我国收养法第二章规定的收养关系成立的实质要件主要分为两部分：一是各主体是否适格，包括收养人、被收养人、送养人是否符合法定条件，如收养人数、年龄以及是否违背国家政策、公序良俗等；二是当事人主观上是否达成了收养合意，包括收养人与送养人之间达成合意以及是否征得了被收养人的同意。法院进行司法审查的一般路径为：在查明当事人是否符合上述收养条件的基础上，对收养登记机关所确认的事实是否正确进行评判，以此认定行政机关是否依法履行了审查职责。

第一步：审查各主体是否适格。本案所涉问题的症结在于被收养人是否为“查找不到生父母的弃婴”。尽管如前文所述，该表述存在先天性缺陷，但并不妨碍法院以排除合理怀疑之标准，对相关材料进行审慎审查。收养关系建立的事实基础均源于金某报警的内容，报警内容的真伪决定了被收养人是否符合收养的条件。法院最终查明的事实是，金某的报警纯属虚假，被收养人不应被认定为查找不到生父母的弃婴，据此，法院认定被收养人不符合收养条件。

第二步：审查当事人是否达成了收养合意。在收养主体适格的前提下，审查当事人的收养合意是否真实、自愿；对于年满特定年龄的未成年人，还应核实其本人的真实意愿。根据《中国公民收养子女登记办法》第四条的规定，收养关系当事人应当亲自到收养登记机关办理成立收养关系的登记手续。可见，当事人应在收养登记机关亲自作出提交收养申请、提供相关证明材料并签字确认的行为，对于具有完全民事行为能力的民事主体，行政机关可以依其外在行为推定主观合意是否具有真实性。此外，民法典规定对于收养年满八周岁的未成年人的，应当征得被收养人本人的同意，对此，收养登记机关可以通过调查询问等方式予以核查。

第三步：审查收养登记机关是否履行了法定职责。结合收养法所规定的符合被收养人条件的三种情形，收养登记机关的侧重点会有所不同。对于收养丧失父母的孤儿及查找不到生父母的弃婴和儿童的情形，主要集中于对各主体是否符合收养条件的审查，而对于收养生父母有特殊困难无力抚养的子女的情形，则侧重于对送养人与收养人之间是否达成了收养合意的审查。结合排除合理怀疑的证明标准，法院应从以下角度进行审查：首先，收养登记机关对申请材料是否进行了实质审查。即收养登记机关应紧紧围绕法律规定的收养条件，将审查触角尽可能延伸至原始证据层面。就查找职责的履行而言，民政部门既可以自己通过实际走访的方式进行查找，也可以借力公安机关实现查找目的，但民政部门对公安机关开展查找工作的细节应作全面掌握与了解，而非将公安机关出具的证明直接作为证据予以认定。就公告而言，其为查找的最后选择而非唯一途径，故不应以公告代替查找职责的履行。其次，收养登记机关对申请材料中存在的疑点有无进行核实。一般而言，收养申请材料中会涉及当事人的诸多信息，收养登记机关应当充分发挥主观能动性，结合日常生活经验及执法办案经验，从细枝末节中去发现可能存在的疑点。最后，收养登记机关有无围绕有效线索开展调查。即收养登记机关对于存在的疑点或线索，有无作顺藤摸瓜式的逐一排查，以最大限度地揭开事实真相。

（三）程序性审查要素

通常认为，行政程序包括行政机关作出行政行为的方式、步骤、顺序和时限。就收养登记行为而言，主要审查其是否违反法定程序。

我国关于收养登记流程的规范性法律文件为《中国公民收养子女登记办法》《收养登记工作规范》等，其中就审查期限、公告程序、解除程序等作出了明确规定，行政机关应当严格遵守，不得随意变通和逾越。如，《中国公民收养子女登记办法》第七条第二款规定，收养查找不到生父母的弃婴、儿童的，收养登记机关应当在登记前公告查找其生父母；自公告之日起满60日，弃婴、儿童的生父母或者其他监护人未认领的，视为查找不到生父母的弃婴、儿童。然而，本案中，发出公告的主体是社会福利院而非民政局，显然，办理公告主体不符合法律规定，属于违反了法定程序。

三、收养登记行为错误情形下当事人诉讼路径的选择

收养行为自登记之日成立，但成立并不等同于有效，收养行为只有符合法定的有效要件才能产生受收养法保护的收养法律关系。在收养登记行为错误的情形，权利人可以选择如下三种救济途径：

（一）单一的民事诉讼模式

收养行为实为民事法律行为，因此，提起民事诉讼成为当事人的一般性选择。权利人借此可诉请法院深入收养关系的内核，就收养关系成立的实质要件作全面的事实审查与认定，并结合收养法规定的效力条款、解除条款等作出诸如确认收养关系无效、解除收养关系、要求支付生活费和教育费等实体性判决。此外，根据《中国公民收养子女登记办法》第十二条规定，收养关系当事人弄虚作假骗取收养登记的，收养关系无效，由收养登记机关撤销登记，收缴收养登记证。在收养关系被生效的民事判决确认无效后，行为人可持生效文书要求行政机关迳行作出撤销收养登记的行为。

（二）“先行后民”诉讼模式

特殊情形下，权利人会将诉讼的矛头直接指向公权力机关。如在本文所涉收养案中，亲生父亲会直接要求行政机关作出撤销收养登记的行为，并在行政机关未予撤销的情形下提起行政诉讼。行政审判以对行政行为进行合法性审查为基本职责，其最终的落脚点只能停留于对被诉行政行为进行适法性评价的层面，而对基础收养行为的法律效力而言，行政审判法官则不宜越俎代庖，作出直接认定。尽管收养登记证因法院的生效判决被撤销，但对于诸如返还被收养人、要求生父母补偿生活费及教育费等后续事项，在当事人协商不成时，仍有待于通过民事诉讼加以解决。可以想见，当又一个诉讼程序正式开启，将预示着各方当事人在这场本不该遭遇的纠纷中越陷越深。申言之，将行政诉讼与民事诉讼救济路径完全割裂的做法不仅无法实现收养纠纷的一揽子解决，也会增加当事人的讼累，尤其不利于未成年人的权益保护。

（三）“行民合并”诉讼模式

《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。由此可见，我国行政诉讼法规定了行政诉讼一并审理民事争议制度，该制度作为行民交叉案件的处理机制，对于促进争议实质解决、减轻当事人讼累、防止程序空转大有裨益。此外，也有利于节约审判资源，提高审判效率，同时防止行政诉讼和民事诉讼的裁判结果相冲突。

就本案而言，理想的诉讼路径应当是当事人在提起行政诉讼时，申请法院就后续民事争议一并审理。人民法院基于当事人的申请，可以在对行政行为作出合法性审查后，根据相关事实对基础性的收养行为效力加以评判，最终对各方当事人之间收养权利义务关系的解除及其衍生性问题一并作出处理。

相关法律法规：

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

第二十五条第一款 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

第四十六条第一款 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。

《中华人民共和国收养法》第二条 收养应当有利于被收养的未成年人的抚养、成长，保障被收养人和收养人的合法权益，遵循平等自愿的原则，并不得违背社会公德。

第四条 下列不满十四周岁的未成年人可以被收养：（一）丧失父母的孤儿；（二）查找不到生父母的弃婴和儿童；（三）生父母有特殊困难无力抚养的子女。

《中华人民共和国民法典》第一千零九十三条 下列未成年人，可以被收养：（一）丧失父母的孤儿；（二）查找不到生父母的未成年人；（三）生父母有特殊困难无力抚养的子女。

第十五条第二款 收养查找不到生父母的弃婴和儿童的，办理登记的民政部门应当在登记前予以公告。

第二十五条 违反《中华人民共和国民法通则》第五十五条和本法规定的收养行为无法律效力。收养行为被人民法院确认无效的，从行为开始时起就没有法律效力。

《中国公民收养子女登记办法》第七条 收养登记机关收到收养登记申请书及有关材料后，应当自次日起30日内进行审查。对符合收养法规定条件的，为当事人办理收养登记，发给收养登记证，收养关系自登记之日起成立；对不符合收养法规定条件的，不予登记，并对当事人说明理由。收养查找不到生父母的弃婴、儿童的，收养登记机关应当在登记前公告查找其生父母；自公告之日起满60日，弃婴、儿童的生父母或者其他监护人未认领的，视为查找不到生父母的弃婴、儿童。

第十二条 收养关系当事人弄虚作假骗取收养登记的，收养关系无效，由收养登记机关撤销登记，收缴收养登记证。